增量配電網仍是公用事業 需要頂層設計 更要因地制宜

    從2016年11月第一批增量配電網改革試點名單公布以來，全國范圍一共推出三批320個試點項目，分布于全國30個省區市，但仍然沒有形成成熟的合作模式和業務模式，也缺乏經驗可以分享。在當下的時點，需要澄清一些對增量配電改革的誤解，樹立正確的發展理念。

慢不是問題，要避免重復建設和浪費

    當前，社會上對增量配電網試點推進速度有一些質疑的聲音，一個普遍的觀點認為是推進的速度太慢。實際上，我并不這樣看，要考慮到增量配電網改革涉及到方方面面的約束條件，比如不同地區經濟發展水平差異很大，用能包括用電需求也不盡相同，以及環境容量、普遍服務、交叉補貼、能源結構等問題都是約束條件，所以不同地區推進增量配電網改革都會遇到不同的情況，很難做到“齊步走”，一個速度往前推。

    除了這些約束因素影響推進速度之外，還有一些深層次原因。比如，不同利益主體之間的博弈問題，大電網與增量配電網之間的界面問題，還有一些安全問題等等。其中，最難處理的也是很多地區都遇到問題，就是存量資產與增量配網資產的劃分問題，因為其背后涉及利益的博弈，進而體現為控制權之間的沖突，很難做到協商一致。

    從全社會層面考慮，如果存量電網和增量電網資產處理的不好，就會出現重復建設和資源浪費的問題。事實上，現在一些地區就已經出現為了讓增量配網能夠吸引投資者，擅自把已有存量資產也納入增量電網的情況。在制訂規劃時對能源電力需求估算得比較大，而事實是，基于真實的市場需求，很難達到規劃目標。投資者如果據此開展項目，可能會拉長投資回報周期，甚至造成虧損，從而形成重復建設與資源浪費。

    在當今階段和可預見的將來，基于中國的國情，配電網領域仍將具有很強的公用事業屬性。對于增量配電網發展，這個觀念或者理念必須要明確：配電網的投資，不是商業性投資，而是公用屬性很強的一種公用事業性的投資。依據中發〔2015〕9號文“管住中間，放開兩頭”的思路，輸配電網環節屬于政府管制范疇，配電價格受國家管制，不能以放開或抬升配電價格的方式激勵社會資本進入。

    現在之所以出現這樣或那樣的問題，一個可能的原因就是，社會資本認為這里有商機可循，可以抓住這里的商機賺大錢。比如，按照國家有關部委印發的《關于加快配電網建設改造的指導意見》和《配電網建設改造行動計劃(2015-2020 年)》中確立的配電網發展目標，2015年至2020年，全國配電網建設改造投資不低于2萬億元，“十三五”期間累計投資不低于1.7萬億元。但他們忽視了一點，那就是：無論是現在增量配電網，還是原來的存量配電網，必須要牢記其公用事業的屬性。

    這意味著，社會效益應作為增量配電網頭等重要的目標，這是無法改變的現實。因此，增量配電網投資比較合適的治理結構應該是混合所有制模式，無論是從安全角度、經濟角度、規模效益角度，還是從普遍服務的角度，都應該是通過實施混合所有制，以促進國有企業機制轉換、提高效率。

    同時，需要明確的是，本輪電改本質是市場化改革，應該考慮對某些環節進行市場化機制建設改革，進而形成市場化平臺，以促進資源優化、高效配置。因此，對于市場參與主體，無論是國企、民企，還是外企，應不論身份一視同仁，實施公平性監管。

需要頂層設計，更要因地制宜

    基于未來視角判斷，增量配電網改革不能僅僅追求單一目標，而應該涉及多個目標：既有經濟目標，也有環境目標，更有社會效益目標，還有資源優化配置要求以及安全目標，同時這些目標一定要協調好，否則各方的利益訴求就很難平衡好。

    前三批試點項目之所以出現一些問題，從某種意義上看也是因為缺少有效的、能夠落地的、彼此銜接的系統化政策配套體系。未來，應該在這方面下大力氣，通過完善的配套政策措施來支撐，才能談得上務期必成。

    從頂層設計層面看，通過不斷完善體制機制，本輪增量配電改革在一定程度上將促進整個能源行業的資源優化配置，包括電力上游下游、一二次能源整體能源效率的提高，同時推進降低行業整體運行成本、多種能源協同發展。因此增量配電網試點應該綜合考慮能源行業，而不單單是電力本身的問題，降電價更不是必選項。未來，應更好協調地方政府、供電企業和社會投資者三方的利益和訴求。其實從一開始，我們就一直在反復強調這個問題，但是至今三方利益的協調并不理想。未來要協調好三方的利益訴求，根本之道還是要用市場機制來解決問題，靠行政的命令，能解決一時的問題，但是從長期來看依然是個問題，只有基于市場機制來配置資源，最終才能使得各方利益在市場信號指引下逐步協調起來，最終實現多贏。

    從操作層面來看，增量配電網試點項目都具有比較明顯的地域性特征。目前公布的三個批次的增量配電業務改革試點，因為不同地區周邊的環境和條件都不一樣，所以增量配電網試點的每一個項目，由于外部條件不同，邊界條件不同，從運營模式、運作機制、預期效益以及監管要求等方面都會有所差別。因此在推進過程中，不同地區的的增量配電網項目，基于當地的經濟發展水平和資源環境條件，會呈現出不同的特點，比如在管理模式上、運作機制上、投資模式上、與大電網之間的關系上。因此，在增量配電網試點當中要結合當地的條件因地制宜，充分考慮分布式、多種能源綜合利用的方式來推進，只有這樣，才能真正讓增量配電網的經濟效益、社會效益、環境效益有效地發揮出來，調動各方的積極性，達到政府、電網、投資者、用戶目標之間的平衡，通過市場機制實現協調發展。(來源：《能源評論》 作者：曾鳴)